Gara delegata a centrale di committenza. A chi spetta l’esclusione?
Per il TAR Liguria è conforme alla Legge l’esclusione istruita dal Responsabile della Stazione Appaltante delegante non qualificata (in quanto avente le dovute competenze tecniche) assunta poi formalmente “per presa d’atto” dalla Centrale di Committenza Delegata
TAR LIGURIA, Sezione I, n. 944 del 04.08.2025.
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Risultando primo in graduatoria-OMISSIS-, la stazione appaltante ha dunque attivato il subprocedimento di verifica di congruità, scrutinando, sulla base del meccanismo di inversione procedimentale, la documentazione amministrativa del ricorrente. L’Amministrazione ha chiesto giustificazioni sulla congruità dell’offerta, chiarimenti in merito alla dimostrazione dei contratti di punta relativi alla categoria di progettazione delle “opere a verde”, di cui -OMISSIS-, in quanto i due contratti presentati in sede di gara non sembravano essere stati eseguiti in modalità BIM, e delucidazioni in merito al ruolo che la società-OMISSIS- avrebbe assunto nell’esecuzione dell’appalto.
La ricorrente ha presentato le giustificazioni dell’offerta, allegato il possesso del requisito di progettazione di cui -OMISSIS- mediante indicazione della società di progettazione -OMISSIS- e dichiarato che la società-OMISSIS- avrebbe ricoperto il ruolo di subaffidataria, precisando che la menzione della stessa in sede di offerta tecnica non era da intendersi nel senso che la medesima avrebbe rivestito un ruolo nella progettazione.
Il R.U.P.-OMISSIS-, con-OMISSIS- ha proposto l’esclusione del concorrente, rilevando che il requisito del contratto di punta nella categoria-OMISSIS- non risultava dimostrato e che la documentazione relativa alla società-OMISSIS-, il cui ruolo non era stato chiarito, non era stata inviata dal ricorrente. La Regione Liguria ha inviato al ricorrente la suddetta nota, avviando il procedimento per l’esclusione e concedendo termini per osservazioni.
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8.4. Infine, neanche l’ultimo motivo è suscettibile di positivo apprezzamento.
8.4.1. Il ricorrente si duole, in sostanza, della circostanza che le funzioni di R.U.P. sarebbero state illegittimamente espletate dal direttore generale della-OMISSIS-. Poiché si tratta di una stazione appaltante non qualificata per l’importo stimato dell’appalto,-OMISSIS- ha dovuto rivolgersi alla S.U.A.R. per la conduzione della procedura; ne discende che quest’ultima avrebbe dovuto nominare il R.U.P., conformemente a quanto previsto dall’art. 62, co. 13 c.c.p. Conseguentemente, la determinazione di esclusione adottata dal S.U.A.R. avrebbe pedissequamente recepito le valutazioni effettuate da un organo incompetente.
8.4.2. Al fine di delibare la fondatezza della censura, occorre premettere che, in base all’art. 62, co. 13 c.c.p., «le centrali di committenza e le stazioni appaltanti che svolgono attività di committenza anche ausiliaria sono direttamente responsabili per le attività di centralizzazione della committenza svolte per conto di altre stazioni appaltanti o enti concedenti. Esse nominano un RUP, che cura i necessari raccordi con la stazione appaltante beneficiaria dell’intervento, la quale a sua volta nomina un responsabile del procedimento per le attività di propria pertinenza».
Con riguardo al riparto di competenze tra il R.U.P. della stazione appaltante che svolge l’attività di committenza e il responsabile della stazione appaltante che si avvale dell’opera della prima, il codice non offre indicazioni precise e, come riconosciuto anche dall’A.N.A.C. nel parere citato dal ricorrente (delibera del 24 maggio 2024, n. 255), apre inevitabilmente spazi alla prassi applicativa.
8.4.3. In questo quadro, il Collegio reputa che il coordinamento realizzato tra la S.U.A.R. e-OMISSIS-, al di là delle imprecisioni nella nomenclatura utilizzata nei documenti di gara per designare le figure, regga il confronto con la cornice normativa del codice.
Nel decreto di indizione della procedura il dott. -OMISSIS- -OMISSIS- viene individuato come «Responsabile del Procedimento per la fase di Affidamento, di cui agli articoli 10, comma 1, della l.r. n. 5/2008 e ss.mm.ii. e 15, comma 9 del d.lgs. n. 36/2023», dando atto che «i compiti per i quali sono necessarie specifiche conoscenze e capacità tecniche, ivi compresa l’eventuale verifica della congruità dei costi della manodopera e dell’offerta, saranno di competenza del RUP-OMISSIS- in possesso delle specifiche professionalità necessarie per lo studio degli elementi di natura prettamente tecnica». In particolare, l’art. 4 del disciplinare così dispone: «si specifica che il RUP è il Dott-OMISSIS-, Direttore Generale di -OMISSIS-ed il RPA è il Dott. -OMISSIS- -OMISSIS-, dirigente del Settore Stazione Unica Appaltante, U.S.S. Lavori pubblici, Forniture, Servizi e Concessioni – S.U.A.R. – di Regione Liguria, tale nominato con decreto dirigenziale -OMISSIS-. Si specifica, ai sensi dell’articolo 15, commi 4 e 9 Codice, che il RPA curerà tutti gli adempimenti relativi alla procedura di affidamento del presente appalto con l’eccezione di quelli per cui siano necessarie specifiche competenze tecniche, ivi compresa l’eventuale verifica della congruità dell’offerta, che saranno di competenza del RUP, in possesso delle specifiche conoscenze necessarie per lo studio degli elementi di natura prettamente tecnica».
Ebbene, la S.U.A.R. ha dunque nominato un proprio dirigente che, al di là della terminologia adoperata, difforme da quella del codice, ha assolto le funzioni di responsabile unico. L’istruttoria relativa alla domanda e ai requisiti del ricorrente, svolta dal responsabile-OMISSIS- (impropriamente qualificato come R.U.P.), è riconducibile alle «attività di […] pertinenza» che l’art. 62, co. 13 riserva alla stazione appaltante beneficiaria.
8.4.3.1. Del resto, anche fuori dallo schema dei rapporti tra stazione appaltante qualificata e non qualificata, l’art. 15, co. 4 prevede la possibilità di adottare «modelli organizzativi, i quali prevedano la nomina di un responsabile di procedimento per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile di procedimento per la fase di affidamento. Le relative responsabilità sono ripartite in base ai compiti svolti in ciascuna fase, ferme restando le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento del RUP», in tal modo aprendo alla possibilità di una relativa frammentazione delle funzioni del R.U.P. (sul punto cfr. Corte Cost., 9 luglio 2019, n. 166). In tal senso sembra propendere anche l’A.N.A.C., che nel parere sopra citato adombra la possibilità che i compiti dei responsabili di fase vengano ricavati da quelli previsti per ciascuna fase dagli artt. 7 e 8 dell’allegato I.2. Per quel che riguarda nello specifico la vicenda in esame, l’art. 7, co. 1, lett. a dispone che il R.U.P. «effettua la verifica della documentazione amministrativa qualora non sia nominato un responsabile di fase ai sensi dell’articolo 15, comma 4, del codice o non sia costituito un apposito ufficio o servizio a ciò deputato, sulla base delle disposizioni organizzative proprie della stazione appaltante».
8.4.4. Alla luce delle considerazioni svolte, il Collegio ritiene che il modello di raccordo procedimentale delineato dalle due stazioni appaltanti sia rispettoso del quadro prescrittivo ricavabile dalle varie disposizioni del codice, che ammette, pur nell’unicità del ruolo del R.U.P., una limitata ripartizione delle relative funzioni.
8.4.5. Con specifico riferimento alla paternità del provvedimento gravato, quest’ultimo è stato formalmente adottato dal responsabile della S.U.A.R.; al di là della fuorviante terminologia adoperata – si discorre di “presa d’atto” dell’esclusione disposta dal R.U.P.-OMISSIS- –, il responsabile della S.U.A.R., con la sottoscrizione dell’atto, ha recepito la proposta del responsabile-OMISSIS- richiamandone i presupposti di fatto e di diritto, secondo il modello della motivazione per relationem (cfr., per una vicenda analoga, Cons. Stato, Sez. V, 10 giugno 2025, n. 5006). Del resto, il tenore letterale della nota -OMISSIS-OMISSIS–OMISSIS- non lascia spazio a dubbi sul fatto che si tratti di una proposta volta a compulsare la determinazione finale della S.U.A.R., secondo lo schema di cui all’art. 6, lett. e) della l. n. 241 del 1990.
COMMENTO:
Per il TAR Liguria è conforme alla Legge l’esclusione istruita dal Responsabile della Stazione Appaltante delegante non qualificata (in quanto avente le dovute competenze tecniche) assunta poi formalmente “per presa d’atto” dalla Centrale di Committenza Delegata.
A parere di chi scrive, il citato TAR, correttamente, ammette che la ripartizione dei compiti, in relazione ad una gara delegata ad una CUC, siano regolate tra le parti nell’ambito della rispettiva autonomia contrattuale (fermi restando i limiti di legge).
Peraltro, nel caso di specie, ragionevolmente le parti prevedevano che «i compiti per i quali sono necessarie specifiche conoscenze e capacità tecniche, ivi compresa l’eventuale verifica della congruità dei costi della manodopera e dell’offerta, saranno di competenza del RUP in possesso delle specifiche professionalità necessarie per lo studio degli elementi di natura prettamente tecnica».
La ratio del sistema della qualificazione dovrebbe essere quella di garantire che un Ente non qualificato possa contare sulla maggiore esperienza di un Ente qualificato; tuttavia, è evidente che le Centrali di Committenza hanno sicuramente maggiore competenza sugli aspetti giuridici – amministrativi delle procedure di gara, mentre, per quanto concerne gli aspetti tecnici, può darsi che l’Ente delegante abbia personale di maggiore competenza, ma soprattutto, è molto probabile che l’Ente delegante (non qualificato) abbia una più approfondita e specifica conoscenza di quell’appalto e pertanto è assolutamente ragionevole che sia l’Ente delegante a svolgere i compiti che richiedono una conoscenza nel dettaglio dell’appalto dal punto di vista tecnico. Nulla osta che la Centrale di Committenza svolga comunque un ruolo di supporto e almeno di verifica a posteriori; anzi, a ben vedere, lo schema di collaborazione realizzato nel caso di specie configura proprio una modalità di “aggregazione” di competenze tra PA che dovrebbe costituire uno degli obiettivi del sistema della qualificazione.
Già in un precedente articolo ho sostenuto l’assurdità di interpretazioni formalistiche e irragionevoli per cui dovrebbe spettare obbligatoriamente alla Centrale di Committenza addirittura la progettazione tecnica dell’appalto
(https://www.supportoappalti.com/2025/06/10/qualificazione-delle-stazioni-appaltanti-per-la-progettazione-che-vuol-dire-articolo-63-comma-5-la-progettazione-tecnico-amministrativa-della-procedura/) . Anche qui nulla osta a che gli Enti si organizzino diversamente in relazione al caso concreto, alle competenze del personale impiegato e alla possibilità di creare modelli di supporto reciproco tra Enti volti a migliorare la qualità complessiva dell’azione pubblica.
Come correttamente evidenziato dal citato TAR è il Codice stesso, all’articolo 15 comma 4, a prevedere la possibilità di adottare “modelli organizzativi” di riparto di compiti tra Responsabile di progetto e responsabili di fase.
(In tal senso si veda Parere MIT n. 2752 del 26/09/2024, che, a mio avviso, ragionevolmente rimette alle parti la ripartizione degli specifici compiti:
https://www.serviziocontrattipubblici.org/Supportogiuridico/Home/QuestionDetail/2752
così anche articolo 15 comma 9: << Le centrali di committenza e le aggregazioni di stazioni appaltanti designano un RUP per le attività di propria competenza con i compiti e le funzioni determinate dalla specificità e complessità dei processi di acquisizione gestiti direttamente>>)
Ritornando al caso di specie, peraltro, al di là dell’aspetto sostanziale di effettiva conoscenza dell’appalto già sopra evidenziato, anche dal punto di vista formale, appare corretto che sia il Responsabile di Progetto (questa a mio avviso la terminologia corretta) dell’Ente delegante a svolgere il ruolo “dominus” di tutto il macro-procedimento di cui la fase di affidamento rappresenta soltanto un sub-procedimento la cui responsabilità spetta invece al Responsabile individuato dalla CUC.
Riprendiamo l’art. 62, co. 13 per cui «le centrali di committenza e le stazioni appaltanti che svolgono attività di committenza anche ausiliaria sono direttamente responsabili per le attività di centralizzazione della committenza svolte per conto di altre stazioni appaltanti o enti concedenti. Esse nominano un RUP, che cura i necessari raccordi con la stazione appaltante beneficiaria dell’intervento, la quale a sua volta nomina un responsabile del procedimento per le attività di propria pertinenza».
A mio avviso, il RUP della Centrali di Committenza può essere il Responsabile della fase di affidamento (fermo restando che le parti possono adottare modelli procedimentali diversi che consentano diverse modalità aggregative), mentre, il RUP dell’Ente Delegante è il Responsabile del Progetto (ferma restando la possibilità di nomina di ulteriori responsabili di fase).
Non la pensa così l’ANAC (delibera n. 255 del 24 maggio 2024) anche se nel caso analizzato dall’Autorità, con la citata delibera, vi erano effettivamente delle criticità in quanto molti degli aspetti della fase di affidamento venivano gestiti dall’Ente non qualificato delegante e non dall’Ente qualificato delegato (es. risposta chiarimenti, redazione atti di gara).
Anche nelle recenti FAQ ANAC (aggiornate il 14 agosto: https://www.anticorruzione.it/en/-/-ausa) l’Autorità, alla FAQ n. 7, ritiene che sia la Stazione Appaltante Delegata e Qualificata a nominare il Responsabile di Progetto.
Per correttezza evidenzio quindi che la mia opinione si pone in controtendenza.
A mio avviso però il Responsabile del Progetto è -appunto- il responsabile di tutte le fasi (programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione) e pertanto è più opportuno che sia individuato nell’ambito del Comune Delegante, sebbene non qualificato. Di conseguenza, la CUC nominerà il Responsabile di gara, responsabile della procedura di gara.
Questa impostazione risponde – a mio avviso – all’esigenza di garantire che l’Ente non qualificato trovi nell’Ente qualificato un soggetto in grado di gestire, per suo conto, i compiti relativi alla fase giuridica – amministrativa dell’affidamento.
Non ritengo – in linea di massima – sostenibile che sia individuato nell’ambito della CUC il responsabile di progetto.
Vogliamo davvero sostenere che spettino alla CUC la programmazione, la progettazione e l’esecuzione per conto di un Comune???
A me – personalmente – un’interpretazione siffatta della Legge sembra addirittura incostituzionale sotto vari profili ed in particolare per quanto attiene al principio di sussidiarietà.
